Biodiversität von agrarisch genutzten Ökosystemen in den Verhandlungen der COP 9 – Streitpunkt Agrartreibstoffe

Zusammenfassung

Das 1992 unterzeichnete Übereinkommen über die biologische Vielfalt mit heute 190 Vertragsstaaten verabschiedete im Jahr 2000 ein Arbeitsprogramm zur biologischen Vielfalt von agrarisch genutzten Systemen, das den Erhalt der Vielfalt von Sorten und Rassen wirtschaftlich genutzter Arten explizit mit einbezieht. Gemäß dem langfristigen Arbeitsplan der Konvention stand das Agrar-Programm bei der diesjährigen neunten Vertragsstaatenkonferenz (COP 9) zur Überprüfung an. Die vorbereitenden Sitzungen des wissenschaftlichen Beirats der Konvention ließen erwarten, dass besonders das Thema der aus Agrarprodukten gewonnenen Treibstoffe (Agrartreibstoffe) zu Kontroversen führen würde. Entsprechend schwierig gestalteten sich die Verhandlungen der 9. Vertragsstaatenkonferenz COP 9 in Bonn, in denen die Erzeugerstaaten die Klimaneutralität von Agrartreibstoffen betonten, die Importländer auf verlässliche Standards zur Nachhaltigkeit des Anbaus drängten und vor allem Entwicklungsländer die Gefahr des Verlusts von Anbaufläche für Nahrungsmittel zu bedenken gaben. Vertreter indigener Gruppen drängten auf die Einhaltung sozialer Standards in der Landwirtschaft und auf Anerkennung ihrer Landrechte. Ein am letzten Verhandlungstag auf Ministerebene ausgehandelter Kompromiss sieht vor, dass jedweder Anbau von Agrartreibstoffen nachhaltig in Bezug auf den Erhalt der Biodiversität zu erfolgen hat, dann aber gefördert werden soll. Wissenschaftliche Untersuchungen sollen die positiven und negativen Auswirkungen des Anbaus über den gesamten Lebenszyklus erfassen.

Abstract

The Convention on Biological Diversity (CBD) originating from 1992 today has 190 Parties. In 2000 the convention decided on a programme of work on agricultural biodiversity which explicitly included the diversity of races and types of species used in agriculture. This programme was scheduled for an In-Depth Review at the Ninth Conference of the Parties (COP 9). The preparatory meetings of the Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice (SBSTTA) already indicated that the production and use of biofuels would be a controversial issue during COP. Parties producing biofuels emphasised the CO₂ neutrality while importing countries called for standards for sustainable production. Developing countries mentioned the risk of losing agricultural area suitable for food production and indigenous representatives asked for social standards in agricultural production and respecting of their land ownership. A compromise could only be found at ministerial level during the last conference day, agreeing that all production of biofuels should be sustainable in relation to biodiversity and under this condition urging Parties to promote the production and use of biofuels. Research on the positive and negative impacts of biofuels should be conducted.

1 1 Hintergrund

Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diverstity – CBD) wurde 1992 in Rio de Janeiro von 150 Staaten unterzeichnet. Heute gehören zum Abkommen 190 Vertragsstaaten (und die Staatengemeinschaft der EU). Deutschland ist seit Rio Vertragspartner und ratifizierte die CBD 1993. Die CBD definiert die biologische Vielfalt umfassend als Vielfalt der Ökosysteme, der Arten und der genetischen Vielfalt innerhalb der Arten und schließt die landwirtschaftlich genutzten Arten und ihre Rassen und Sorten explizit mit ein. Die Gemeinschaft der Vertragsstaaten hat beschlossen, den Verlust an Biodiversität bis zum Jahr 2010 signifikant zu reduzieren (2010-Ziel), die EU formulierte für ihre Mitgliedsstaaten sogar das Ziel, den Verlust bis 2010 zu stoppen. Dies soll auf drei Wegen erreicht werden: durch den Schutz von Biodiversität, durch die nachhaltige Nutzung der Biodiversität und durch gerechten Vorteilsausgleich bei der Nutzung genetischer Ressourcen. Dieser Zieldreiklang ist in den 42 Artikeln formuliert, aus denen die als Rahmenkonvention konzipierte CBD aufgebaut ist (Secretariat of the Convention 2001). Zur inhaltlichen Ausgestaltung der Konvention verabschiedeten die Unterzeichner bislang Arbeitsprogramme zu 24 verschiedenen Themen. Dazu gehören lebensraumbezogene Programme zur Biologischen Vielfalt der Berge, der Trockengebiete, der Wälder oder der Meere und Küsten, außerdem Querschnittsthemen wie Umweltbildung oder Schutzgebiete. Die CBD ist völkerrechtlich verbindlich, d. h. die Vertragsstaaten haben sich verpflichtet, die Vorgaben der CBD in nationale Gesetzgebung einzuarbeiten und die Arbeitsprogramme umzusetzen. Allerdings erfolgt diese Umsetzung nach nationaler Prioritätensetzung im Ermessen der Nationalstaaten, in deren souveränen Umgang mit ihren biologischen Ressourcen die Konvention nicht eingreifen kann. Es besteht kein Sanktionsmechanismus innerhalb der CBD, mit dem Staaten für die Nichteinhaltung zur Verantwortung gezogen werden könnten. Die Vertragsstaaten geben über ihren jeweiligen Stand der Umsetzung in nationalen Berichten an das Sekretariat der Konvention in Montreal Auskunft.

Viel mehr als andere Naturschutzabkommen versteht die CBD den wirtschaftenden Mensch als Teil der Ökosysteme, sowohl seinen Einfluss auf den Verlust an biologischer Vielfalt, als auch seine bewahrende Funktion durch nachhaltige Nutzung und Gestaltung von Lebensräumen in einer Kulturlandschaft.

Das zentrale Entscheidungsgremium der CBD ist die Vertragsstaatenkonferenz (Conference of the Parties COP), zu der sich alle zwei Jahre Delegierte aller Vertragsstaaten treffen. Die COP beschließt die Arbeitsprogramme, prüft die Umsetzungsberichte und vereinbart gegebenenfalls Erweiterungen oder Zusätze zu bestehenden Programmen und Richtlinien. Dabei trifft die COP keine Mehrheitsentscheidungen, sondern ist ausschließlich auf Konsensentscheidungen ausgelegt. Beschlussvorlagen werden solange diskutiert und umformuliert, bis keine Gegenstimmen mehr erhoben werden. Mit ihrem Programm folgen die jeweiligen COPs einem längerfristig angelegten Zeitplan, dem „Multi-Year Programme of Work (MYPOW)“, der vorgibt, wann welche der bereits beschlossenen Programme zur Wiedervorlage und Überprüfung anstehen.

2 2 Programm zur Agrobiodiversität

Die fünfte Vertragsstaatenkonferenz (COP 5) verabschiedete schon im Jahr 2000 ein Arbeitsprogramm zur Biodiversität von agrarisch genutzten Systemen, das bei der diesjährigen neunten Vertragsstaatenkonferenz (COP 9 in Bonn vom 19. 5.–30. 5. 2008) zum sogenannten In-Depth Review, also zur kritischen Überprüfung der bisherigen Umsetzung vorlag. Dabei wurde bereits bei Verabschiedung des Programms festgestellt, dass es zum Erhalt der Vielfalt im Agrarbereich besonderer Lösungsansätze bedarf, unter anderem weil

• • sie essentiell zur Befriedigung der Nahrungsansprüche des Menschen ist,

• • sie von landwirtschaftlichen Betrieben (verschiedenster Größe) genutzt und erhalten wird,

• • in Bezug auf landwirtschaftliche Produkte starke zwischenstaatliche Abhängigkeiten bestehen,

• • in keinem anderen Bereich der biologischen Vielfalt so viel innerartliche Diversität besteht, wie im Bereich der über Jahrhunderte kultivierten und gezüchteten Pflanzen- und Tierarten (Secretariat of the Convention 2000¹).

Das Arbeitsprogramm ist in vier Programmelemente gegliedert, durch deren Umsetzung folgende Ziele erreicht werden sollen:

• • eine umfassende Übersicht über Status und Trends der Vielfalt agrarischer Systeme weltweit zu erlangen und dabei die zugrunde liegenden Prozesse zu identifizieren,

• • diejenigen landwirtschaftlichen Praktiken, Technologien und Politiken zu identifizieren, die positive Effekte auf die biologische Vielfalt haben, beziehungsweise negative Einflüsse abmildern und gleichzeitig die Produktivität steigern,

• • die Fähigkeit der Landwirte sowie indigener und lokaler Gemeinschaften zu stärken, die agrarische Vielfalt nachhaltig zu bewirtschaften,

• • die Entwicklung nationaler Strategien zum Schutz und zur nachhaltigen Nutzung zu fördern und diese sektorübergreifend zu etablieren.

3 3 Review des Programms und Empfehlungen der SBSTTA

Im Einklang mit den prozeduralen Regeln der CBD beauftragte die achte Vertragsstaatenkonferenz (COP 8) im Jahr 2006 das Konventionssekretariat, in Zusammenarbeit mit der Welternährungsorganisation FAO den In-Depth Review der Umsetzung des Arbeitsprogramms zur agrarischen Vielfalt vorzunehmen. In diesem Überblick wurden vor allem die bis dahin eingegangenen Nationalberichte der Vertragsstaaten ausgewertet. Die Ergebnisse wurden dem im Februar 2008 stattfindenden 13. Treffen des Wissenschaftlichen Beirats der Konvention (Subsidiary Body on Scientific, Technical and Technological Advice, SBSTTA) vorgelegt. Dessen Aufgabe ist es, nach Beratung der Auswertungsergebnisse, der COP Maßnahmen zu empfehlen, die diese dann verbindlich beschließen kann. Der In-Depth Review kam unter anderem zu folgenden Ergebnissen:

• • die im Arbeitsprogramm beschlossenen Initiativen sind wertvolle Instrumente zur Umsetzung,

• • das Programm ist ein sinnvoller Rahmen, um neu auftauchende Problemfelder wie Klimawandel und Anbau von Energiepflanzen (Agrartreibstoffe – biofuels) zu behandeln,

• • die Vertragsstaaten setzen das Programm verschieden intensiv um,

• • besonders für das Programmelement Status und Trends ergaben von der FAO vorgelegte Publikationen über pflanzen- und tiergenetische Ressourcen einen Wissensfortschritt,

• • trotz aller Anstrengungen trägt die landwirtschaftliche Nutzung weiterhin zur Bedrohung der Biodiversität bei, besonders durch Umwandlung von bislang ungenutzten Flächen (z. B. Urwald) in Anbauflächen und durch Umweltbelastungen (besonders für Boden und Wasser), die von landwirtschaftlichen Praktiken ausgehen.

Bereits bei SBSTTA 12 (2007 in Paris) und bei SBSTTA 13 (2008 in Rom) diskutierte der wissenschaftliche Beirat die vom Sekretariat vorgeschlagenen Empfehlungsvorschläge sehr kontrovers. In diesen Diskussionen stand allerdings nicht mehr der ursprünglich von der CBD vorgesehene Austausch von wissenschaftlichen Ansichten und die wissenschaftliche Interpretation von Fakten im Vordergrund, sondern die verhandelnden Delegationen versuchten aus politischer Motivation, die Empfehlungen an die COP jeweils in ihrem Sinne zu gestalten. Dieses Vorgehen speist sich aus der Erfahrung, dass einerseits bereits von SBSTTA formulierte Empfehlungen bei der eigentlichen Verhandlung während der COP kaum noch wieder komplett zu ändern sind, andererseits Punkte, die schon während SBSTTA weggefallen sind, nur schwer erneut in die Diskussion eingebracht werden können. Insofern bezogen auch bei SBSTTA 12 und 13 die verschiedenen Interessensgruppen bereits Position. Dabei war der Aspekt, der nahezu alle anderen inhaltlichen Punkte überlagerte und am strittigsten diskutiert wurde, das Thema der Energiepflanzen, insbesondere zur Herstellung von Treibstoff: Dazu argumentierten die EU und die Länder, die Agrartreibstoffe importieren, dass Agrartreibstoffe zur Verbesserung der CO₂-Bilanz beitragen können, wenn sie nachhaltig produziert werden. Ziel dieser Gruppe von Ländern ist zunächst die wissenschaftliche Untersuchung des ökologischen Fußabdrucks eines Treibstoffs vom Anbau bis zu seiner Verbrennung und dann die Entwicklung eines Zertifikats und damit eines Nachweises, dass der Treibstoff in keiner Phase seines Lebenszyklus schädlich für den Erhalt der Biodiversität ist.

Länder, die Biotreibstoffe produzieren, stellten die CO₂-Einsparung in den Mittelpunkt der Argumentation. Brasilien als Wortführer und weltgrößter Hersteller von Bioethanol aus Zuckerrohr argumentierte, die Produktion von Zuckerrohr habe keinerlei Auswirkungen auf die Biodiversität und daher müsse das Thema im Rahmen der CBD eigentlich gar nicht behandelt werden. Außerdem vertrat Brasilien bei SBSTTA 12 und 13 den Standpunkt, dass das neue Thema Agrartreibstoffe aus prozeduralen Gründen noch nicht auf der Tagungsordnung stehen sollte, da es zunächst der COP 9 obläge, das Thema auf die Tagesordnung zu setzen. Dieser Versuch der Verzögerung der Diskussion wurde allerdings vom Sekretariat und den EU-Ländern durch den Hinweis ausgehebelt, dass das Sekretariat das Recht hat, in begrenztem Umfang neue, als dringlich erkannte Themen zur Diskussion zu stellen („new and emerging issues“) und dies im Falle der Agrartreibstoffe erstmals tatsächlich getan hat. Brasilien nimmt innerhalb der CBD-Verhandlungen nicht nur im Bezug auf Agrobidoiversität eine Schlüsselrolle ein, sondern gehört auch zur Gruppe der 17 megadiversen Ländern, denjenigen Staaten also, die pro Fläche die höchste Diversität aufzuweisen haben.

Die beteiligten Nichtregierungsorganisationen wiesen darauf hin, dass der Anbau von Biotreibstoffen massive schädliche Auswirkungen auf die Biodiversität hat, indem z. B. Primärwälder durch Palmenplantagen zur Palmölgewinnung ersetzt werden. Dem brasilianischen Argument, für Zuckerrohrfelder würde kein Regenwald gefällt, hielten sie entgegen, dass Zuckerrohr auf Flächen angebaut wird, die vorher der Viehhaltung und dem Sojaanbau dienten. Entsprechende Ersatzflächen werden gerodet und die Landwirtschaft rückt ungebremst weiter in den Wald vor. Nach einem leichten Rückgang ist die Abholzungsrate in Brasilien in diesem Jahr wieder auf Rekordniveau angekommen. Die bisherige brasilianische Umweltministerin Marina Silva hat ihren Rücktritt in der Woche vor COP 9 unter anderem damit begründet, dass sie in der brasilianischen Regierung keinen Rückhalt für ihre Politik des Waldschutzes gegenüber der Agroindustrie finde (Süddeutsche Zeitung vom 15. 5. 08).

Die Sprecher der Indigenen Völker argumentierten, der Anbau von Agrartreibstoffen könne rentabel nur großflächig von Agrarkonzernen betrieben werden. Kleinbauern und Dorfgemeinschaften würden von diesem Boom nicht nur nicht profitieren, sondern von ihrem Land verdrängt, beziehungsweise müssten zu Niedrigstlöhnen auf den Plantagen arbeiten.

Ähnlich argumentierten die Delegierten vieler Entwicklungsländer, die für die steigenden Lebensmittelpreise auch den Flächenverbrauch für Agrartreibstoffe verantwortlich machen, Flächen, die sonst zur Nahrungsmittelproduktion zur Verfügung stünden.

Nach entsprechend langer Diskussion empfahl SBSTTA 13 zum Thema Agrobiodiversität COP 9 als Ausgangspunkt der weiteren Verhandlungen unter anderem:

• • die COP anerkennt die Notwendigkeit vermehrter Anstrengungen, um die positiven Auswirkungen der Landwirtschaft zu stärken und die negativen abzumildern,

• • die COP lädt die Vertragsstaaten ein, Forschung bezüglich Status und Trends der agrarischen Vielfalt zu fördern,

• • die COP hält die Vertragsstaaten an, sicherzustellen, dass nationale Strategien und Programme den Erhalt und die nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt in Agrarlandschaften fördern und landwirtschaftliche Praktiken zurückweisen, die zum Verlust von Biodiversität beitragen,

• • die COP lädt die Vertragsstaaten ein, in Bezug auf Bestäuber taxonomische Grundlagenforschung zu betreiben, die Konsequenzen des Verlusts von Bestäubern zu ergründen und diese Informationen offen zugänglich zu machen (Die drängende Empfehlung („urges Parties“), entwickelte Länder sollten den Entwicklungsländern bei dieser Aufgabe helfen, stand in eckigen Klammern, das heißt, es konnte keine Einigung über den Absatz erzielt werden, weil mindestens eine Partei auf ihm bestand und mindestens eine ihn keinesfalls so akzeptieren wollte.),

• • die COP ermutigt die Vertragsstaaten, die Auswirkungen des Klimawandels auf die Agrobiodiversität zu erforschen und Vermeidungsstrategien vorzuschlagen.

Dieser Liste folgte in der entsprechenden Vorlage (UNEP/CBD/COP/9/1/ADD2) ein Absatz zu Agrartreibstoffen, der komplett in eckigen Klammern stand und somit uneingeschränkt offen für die weitere Diskussion war. Die Vorlage listete verschieden ambitionierte Vorschläge zur Erforschung der Auswirkungen des Anbaus von Agrartreibstoffen als mögliche Alternativen auf. Dieser Absatz stand in eckigen Klammern, weil mindestens ein Vertragsstaat den Standpunkt vertrat, über diesen Absatz sei nicht genug verhandelt worden (Brasilien). Dies spiegelt die Pattsituation wieder, die am Ende von SBSTTA 13 herrschte: Brasilien hatte den Ablauf soweit verzögert, dass tatsächlich nicht genügend Zeit blieb, den Hauptpunkt ausführlich zu besprechen, die EU hingegen hatte durch schriftlich ausformulierte Vorschläge erreicht, dass diese zumindest als Text und somit als Verhandlungsbasis im Empfehlungsdokument standen, wenn auch in eckigen Klammern. Mit diesem Unentschieden starteten die Verhandlungen der COP 9.

4 4 Verhandlungen der COP 9

Da vorangegangene Debatten von SBSTTA 13 das Thema Agrartreibstoffe als schwierig zu verhandelnden Unterpunkt der Gesamtdiskussion zu Agrobiodiversität bestätigten, wurde dieser Aspekt als Sonderthema an eine Untergruppe (Friends of the Chair group) verwiesen. Dies erlaubte, sich abseits vom Hauptprogramm in der Untergruppe so oft als nötig zu treffen und von der eigentlichen Tagesordnung unabhängig zu agieren. Die teilnehmenden Vertragsstaaten stellten zunächst ihre schon von SBSTTA bekannten Positionen erneut dar. Die Debatte zog sich ohne gegenseitige Annäherung in die Länge. Bis zum Eintreffen der Minister zum so genannten High-Level Segment an den letzten drei Tagen der COP 9 lag noch immer kein abgestimmter Textentwurf vor. Dem turnusgemäßen Präsidenten der COP (Umweltminister des Ausrichterlandes), Bundesumweltminister Sigmar Gabriel, blieb der Versuch, zwischen den Hauptprotagonisten auf Ministerebene zu vermitteln. Am vorletzten Verhandlungstag gelang es einer Kleingruppe unter Führung des schwedischen Umweltministers Andreas Calgren und des brasilianischen Botschafters Raymundo Magno, einen Kompromisstext vorzuschlagen. Dieser wurde zwischen den Regionalgruppenvertretern und einigen wenigen besonders an der Debatte interessierten Staaten im Detail besprochen. Unter großem Zeitdruck wurde der Kompromiss dann der eigentlich zuständigen, alle Vertragsstaaten und Beobachter einschließenden Arbeitsgruppe vorgestellt, mit der eindringlichen Bitte, diesen hart ausgehandelten Kompromiss nicht mehr in Frage zu stellen, sondern zu akzeptieren. Brasilien und die europäischen Staaten (vertreten durch Slowenien aufgrund der aktuellen Ratspräsidentschaft) waren an der Aushandlung maßgeblich beteiligt und vertraten daher die gefundene Kompromisslinie. Die afrikanischen Staaten sahen ihre Sorge um den Verlust von Anbauflächen für Nahrungsmittel zwar nur zum Teil berücksichtigt, stimmten dem Kompromiss aber dennoch zu. Die arabischen Staaten (vertreten vor allem durch Katar und Saudi-Arabien) widersetzten sich dem Kompromissvorschlag angesichts der weltweiten Nahrungsmittelkrise am längsten und wiesen den Vorwurf zurück, es ginge ihnen als ölexportierende Länder in Wahrheit eher um die Verhinderung eines Konkurrenzprodukts zu ihren fossilen Energieträgern. Sie waren nur unter der Bedingung zur Zustimmung bereit, dass ihre grundsätzlichen Bedenken (Verlust von Anbauflächen) im Bericht der Arbeitsgruppe explizit erwähnt werden.

Der so am letzten Verhandlungstag erzielte Kompromiss besteht im Kern aus folgenden Punkten:

• • Die Staatengemeinschaft einigt sich darauf, dass die Produktion und die Nutzung von Agrartreibstoffen nachhaltig in Bezug auf die Biodiversität sein soll.

• • Die Staatengemeinschaft anerkennt die Notwendigkeit, die positiven Auswirkungen von Agrartreibstoffen auf die Biodiversität und die Lebensumstände indigener und lokaler Gemeinschaften zu fördern und die negativen zu minimieren.

• • Die Staatengemeinschaft drängt die Vertragsstaaten, die nachhaltige Produktion von Agrartreibstoffen und ihre Nutzung zu fördern, entsprechende politische Rahmenbedingungen zu schaffen und umzusetzen, und dabei bestehende Richtlinien zur Nachhaltigkeit einzubeziehen.

• • Die Staatengemeinschaft ruft die Vertragsstaaten und die wissenschaftliche Gemeinde dazu auf, die Untersuchungen und das Monitoring der positiven und negativen Auswirkungen von Agrartreibstoffen fortzusetzen.

Der wichtigste Kernpunkt dieser Einigung ist der vorangestellte Absatz, der fordert, dass jedwede Produktion von Agrartreibstoffen nachhaltig in Bezug auf die Biodiversität sein soll, insbesondere da er durch den in anderen Absätzen formulierten Anspruch dieser Nachhaltigkeit in Bezug auf den vollen Lebenszyklus eines Treibstoffs untermauert wird. Diesem Textvorschlag konnte sich Brasilien insofern nicht entziehen, als es von Beginn an die Position vertrat, der Zuckerrohranbau im eigenen Land sei bereits nachhaltig. Die Importländer (z. B. der EU) können nun darauf verweisen, dass sie den Anspruch der nachhaltigen Produktion durchgesetzt haben und unter diesen Vorgaben eine Ausweitung des Anbaus der entsprechenden Kulturen gefördert werden kann. Den Kritikern des Anbaus bleibt hingegen die Möglichkeit darzulegen, warum aus ihrer Sicht der Anbau nicht nachhaltig ist und entsprechend nicht auszudehnen ist. Der Gesichtspunkt des Verlusts von Anbaufläche für Nahrungsmittel ist nicht in erster Linie ein Aspekt der Biodiversität und insofern nicht der direkte Zuständigkeitsbereich der CBD. Unter anderem diese Bedenken sind aber mit dem Absatz gemeint, der fordert, die Lebensumstände lokaler und indigener Gemeinschaft zu verbessern und nicht zu schädigen. Diese Formulierung erlaubte es vor allem den afrikanischen Staaten, den Kompromiss zu akzeptieren.

In dem Teil der Verhandlungen, der sich mit allen anderen Aspekten der Agrobiodiversität außer Agrartreibstoffen befasste, waren die Diskussionen weit weniger kontrovers, und die Empfehlungen der SBSTTA (siehe oben) wurden zum größten Teil unverändert als Beschlüsse der COP angenommen. In Bezug auf die Unterstützung von Entwicklungsländern bei der Umsetzung der Forschung zu Bestäubern wurde aus dem eingeklammerten „drängt entwickelte Länder“ („urges developed Parties“) eine weniger zwingende „Einladung“ („invites developed Parties“). Ein in den Empfehlungen ebenfalls geklammerter Absatz, der die Welternährungsorganisation FAO einlud, Informationen über die Auswirkungen widersinniger Agrarsubventionen („perverse agricultural incentives“) auf die nachhaltige Entwicklung zu sammeln und zu verbreiten, wurde ersatzlos gestrichen.